Publié à l’origine dans le Centro Regional de Servicios (CRES)

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Luis Enrique Eguren et Alexandra Loaiza R

Introduction

Depuis 1997, il y a presque 26 ans, une série de mécanismes et de programmes pionniers de protection des défenseur·e·s des droits de humains (DDH) ont été créés dans différents pays des Amériques, sur la base de la Déclaration des Nations unies sur le droit de défendre les droits humains. Bien que certains aspects de ces mécanismes soient d’une grande importance, la réalité est que, dans ces mêmes pays, les attaques contre les DDH et leurs communautés continuent d’augmenter. Comment comprendre cela, et qu’est-ce qui ne va pas ?

Malheureusement, nous n’avons pas de réponse définitive, car les politiques de protection existantes n’ont pas été soumises à des évaluations de résultats ou d’impact pour mettre en évidence tant les lacunes dans la conception que les goulets d’étranglement dans la mise en œuvre, ni pour tirer des leçons afin d’identifier les actions clés et améliorer la qualité des processus. Comme nous le verrons plus loin, les attaques contre les DDH [1] sont un problème complexe, et les gilets pare-balles ou les escortes armées non durables ne seront pas en mesure de faire face à cette complexité.

Face à cette réalité, nous proposons une vision plus large et plus intégrative ainsi qu’un changement de paradigme qui intègre la logique de la complexité dans les politiques de protection. Il s’agit de quelques réflexions pour aborder, d’une manière différente, des aspects anciens qui nous sont déjà familiers. Nous faisons ces propositions avec toute la prudence nécessaire, en reconnaissant le travail des acteurs locaux dans ce domaine, et avec un sentiment d’urgence car après ce quart de siècle, il est plus nécessaire que jamais que les États garantissent effectivement le droit de défendre les droits humains.

L’approche de la complexité

La protection des DDH est un exemple de problèmes sociaux très difficiles (appelés à l’origine “wicked problems”) : Ces problèmes sont complexes à résoudre car ils impliquent de nombreux acteurs aux intérêts divergents, sont affectés par de nombreux facteurs différents (impunité, manque de données et de planification, de formation, de ressources, etc.), n’ont pas de solution unique et directe, et ne peuvent être résolus une fois pour toutes [2]. En effet, dans le présent document, nous transposons aux politiques de protection certains enseignements tirés d’autres politiques publiques complexes (telles que celles concernant la lutte contre la corruption, la lutte contre la traite des êtres humains et la violence fondée sur le genre) [3].

Les attaques et les obstacles au droit de défendre les droits humains doivent être analysés comme un système complexe, avec de multiples causes en interaction, qui ne peuvent être traitées une à une, mais dans leur ensemble. L’intégration du paradigme de la complexité dans une politique de protection exige donc ce qui suit :

• L’abandon d’une approche linéaire de la politique (basée sur une logique directe cause-effet, ou mesure de protection-résultat direct), au profit d’une approche systémique, dans laquelle des causes multiples sont liées à des effets multiples, et où il est donc nécessaire de déterminer quel levier exercer sur quelles parties du système pour déterminer quels effets sont obtenus (qu’ils soient positifs ou négatifs).
• Calendrier : une approche à long terme est nécessaire, avec des plans et des actions qui s’ajustent et s’adaptent au fur et à mesure que l’on en apprend davantage sur le problème et les solutions possibles.
• Implication : il est essentiel d’impliquer les différents acteurs concernés d’une manière ou d’une autre par la protection.
• Flexibilité : une politique de protection publique doit être flexible, afin de pouvoir essayer différentes approches et permettre de changer de stratégie si quelque chose ne fonctionne pas (l’évaluation et l’apprentissage à partir des erreurs aident à trouver des solutions).

En résumé, une politique publique qui s’attaque à des problèmes complexes doit être à long terme, inclusive, flexible, transparente et soutenue par des ressources adéquates. En tenant compte de tous ces éléments, les chances de trouver des solutions efficaces et durables à ces “problèmes difficiles” sont accrues.

L’objectif nécessaire d’une politique de protection : la création d’un environnement sûr et propice à la défense des droits humains

Comme indiqué dans de nombreux rapports et par divers acteurs, en particulier les DDH eux-mêmes, un mécanisme de protection qui se limite à offrir des mesures de sécurité (comme des gilets pare-balles, par exemple) ne sera jamais suffisant, car les DDH sont confronté·e·s à des agressions nombreuses et complexes (assassinats, poursuites judiciaires, etc.), ainsi qu’à des discriminations (contre les DDH autochtones ou des droits des LGBTI, par exemple) et à des obstacles à leurs actions (stigmatisation, criminalisation, restrictions du droit d’association, etc.)

Pour protéger véritablement les DDH, il est nécessaire que les politiques publiques créent un environnement sûr et favorable à la défense des droits humains, du territoire et de la planète, un environnement qui surmonte l’insécurité et les obstacles auxquels sont confrontés les différents groupes de DDH.

Cet environnement sûr ne peut pas être basé sur une situation idéale, mais doit être fondé sur la reconnaissance du fait que :

• Les DDH sont confronté·e·s à l’insécurité, notamment aux représailles d’acteurs puissants, y compris parfois de l’État lui-même, rendant leurs luttes profondément asymétriques.
• Les agressions se produisent avec une plus grande intensité contre les groupes historiquement discriminés, de sorte que la simple mention de la violence directe ne suffit pas à expliquer le contexte d’insécurité dans lequel vivent les DDH.
• La défense des droits humains se heurte à des obstacles spécifiques, tels que les lois qui criminalisent le droit de manifester ou la discrimination sociale à l’encontre des femmes défenseures.

Sur la base de ces réalités, l’action de l’État doit créer un environnement sûr et propice qui permette de surmonter ces obstacles, afin que ceux·elles qui défendent les droits humains puissent le faire sans crainte ni entrave (sur la base de la déclaration des Nations unies et en intégrant les standards fournis par les rapports, les résolutions et les déclarations de divers organismes internationaux et régionaux).

Pour permettre la construction de cet environnement favorable, la politique publique doit inclure, en plus des mécanismes de sécurité, la prévention des agressions ce qui requiert des actions de l’État contre (entre autres) les menaces, la diffamation et la stigmatisation des DDH ; la lutte contre leur criminalisation, en particulier lorsqu’il y a des conflits sur les droits économiques, sociaux et culturels ; l’attention aux communautés qui défendent les droits, avec une attention spéciale à celles qui défendent les droits liés à la terre et au territoire ; les besoins de protection particuliers des DDH qui travaillent sur le genre et la diversité sexuelle, et d’autres formes de discrimination sociale, etc.

Les problèmes de protection des DDH sont liés à d’autres problèmes sociaux, politiques, économiques et de sécurité

De nombreux problèmes rencontrés par les DDH sont liés à des problèmes plus larges qui affectent la société dans son ensemble. Par exemple, l’impunité des attaques contre les DDH s’inscrit souvent dans le cadre d’une impunité générale, due au fait que les lois et les systèmes juridiques ne fonctionnent pas correctement. Il en va de même lorsque des niveaux élevés d’homicides ou de criminalité organisée affectent également la société dans son ensemble.

Une politique de protection doit tenir compte de l’interconnexion de toutes ces questions. Cet objectif peut être atteint de différentes manières :

• Les politiques publiques doivent définir les problèmes à traiter en collaboration avec les DDHs et les autres acteurs et groupes concernés. Il est essentiel d’intégrer les perspectives de ceux·elles qui sont directement touché·e·s par ces problèmes et impliqué·e·s dans leur gestion.
• Les politiques publiques doivent adopter une vision holistique qui permette de voir les liens entre les problèmes. Il s’agit, par exemple, de comprendre que l’impunité, la criminalisation et la corruption sont interdépendantes et qu’il sera difficile de s’attaquer efficacement à l’une d’entre elles sans tenir compte des autres.
• Il est nécessaire d’intégrer une approche intersectionnelle, ce qui implique de considérer comment le genre et des aspects tels que le pouvoir économique, la pauvreté, la discrimination historique et culturelle s’entrecroisent pour influencer les différentes situations vécues par les DDH et la société dans son ensemble.

Comme nous le verrons ci-dessous, une bonne définition commune des problèmes à traiter est une première étape nécessaire et essentielle pour commencer à construire la volonté politique nécessaire à la mise en œuvre d’une politique de protection.

Créer la volonté politique nécessaire pour concevoir et mettre en œuvre une politique publique de protection. La volonté politique de mettre en œuvre une politique de protection est une condition nécessaire, mais elle n’est pas gagnée d’avance : la politique publique elle-même doit intégrer les structures et les processus permettant de construire et de maintenir cette volonté politique. Cela peut se faire par les moyens suivants :

• Impliquer activement toutes les autorités et les acteurs clés dans le processus, de la définition du problème à la mise en œuvre et à l’évaluation de la politique, en passant par sa conception ;
• Les convaincre de l’importance des solutions proposées par la politique publique ;
• Rechercher l’engagement et la responsabilisation des acteurs clés (par exemple, par le biais de réseaux ou de structures délibératives de gouvernance et de suivi).

En outre, cette politique doit être transparente et communiquée de manière claire et accessible. Les citoyen·ne·s doivent comprendre ce qui est fait et pourquoi, et doivent également pouvoir participer et donner leur avis. La transparence et la communication contribuent à renforcer la confiance et l’engagement de la société.

Une large participation à l’élaboration et à la gouvernance des politiques publiques

L’État doit intégrer les DDH et autres acteurs dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques. Il est essentiel que cette participation soit réelle et effective, ce qui signifie que les diverses voix et perspectives des DDH dans un pays doivent être prises en compte. Les perspectives de DDH de tous genres doivent être prises en compte, ainsi que celles des groupes discriminés ou marginalisés, des populations rurales ou isolées, et bien d’autres encore.

En outre, la participation des DDH et des collectivités pourrait être étendue à la gouvernance des politiques publiques, si elles génèrent une confiance et crédibilité suffisantes. La gouvernance en réseau est une manière de travailler ensemble, impliquant différents acteurs, tels que le gouvernement, les organisations de défense des droits humains et d’autres groupes concernés. Les conseils d’administration des mécanismes de protection mexicain et hondurien en sont un exemple.

Cette forme de mise en réseau permet une meilleure adaptation et intégration de toutes les parties concernées, mais exige également un plus grand engagement et une plus grande responsabilité de la part des acteurs impliqués dans cette gouvernance.

En résumé, il est important que l’État implique les DDH et d’autres secteurs dans la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques. Cette participation doit être réelle et effective, et différentes dimensions, telles que le genre et la situation des groupes marginalisés, doivent être prises en compte. En outre, la mise en réseau de différents acteurs contribue à rendre la politique plus adaptée, plus intégrée et plus efficace, et peut à son tour favoriser la volonté politique.

L’accent mis sur les plans et les processus

La plupart des mécanismes de protection existants mettent en œuvre des protocoles et des programmes statiques (c’est-à-dire que des analyses de risque sont effectuées en permanence et que des mesures sont mises en œuvre). Une politique de protection doit mettre l’accent sur les plans et les processus, y compris le suivi et l’évaluation des résultats.

Par exemple, un plan annuel peut être établi sur la base de l’évaluation des résultats de l’année précédente. Ces évaluations et ces plans ne doivent pas toujours couvrir l’ensemble de la politique, mais seulement les aspects les plus nécessaires, qui permettraient, par exemple, d’améliorer la mise en œuvre de la politique dans une région donnée ou pour un groupe spécifique de DDH.

Il ne s’agit pas de mesures, mais de plans de protection

Les plans de protection doivent avoir pour principal objectif de permettre aux DDH de poursuivre leur travail. Il n’est pas suffisant d’accorder quelques mesures individuelles ; des plans de protection plus globaux et complets sont nécessaires. Ces plans doivent prendre en compte différents aspects, tels que le genre, l’identité, la culture et les lieux où les DDH travaillent. En outre, ces plans de protection doivent être contrôlables et adaptables aux différents risques et situations susceptibles d’évoluer dans le temps. Et, comme tout plan, les plans de protection doivent pouvoir être évalués.

Une politique de protection qui se développe progressivement et qui comprend des actions complémentaires menées par différents acteurs

L’approche progressive reconnaît qu’une politique publique ne peut résoudre tous les problèmes de protection dès le départ et qu’il est plus réaliste de les aborder de manière graduelle, étape par étape. Il est souhaitable qu’une politique soit aussi complète que possible dès le départ, mais aussi qu’elle comprenne des structures et des processus qui permettent des améliorations et des progrès futurs. Cela implique :

• D’avoir des structures et processus de gestion de la qualité, de responsabilisation, de suivi et d’évaluation.
• De rechercher et reconnaître les “petites victoires” et progrès (ou “small wins”) qui marquent le développement d’une politique. Ces réalisations montrent si et comment la politique progresse et éclairent les travaux ultérieurs de mise en œuvre.
• De prêter attention aux “fenêtres d’opportunité” (ou “political windows”), qui sont des opportunités politiques qui se présentent à des moments précis. Ces opportunités permettent d’orienter et de développer la politique sur des questions spécifiques, mais pour les reconnaître et les utiliser, des plans de protection doivent être mis en place, comme nous l’avons vu plus haut.

Une politique de protection ne doit donc pas être un bloc unique, mais peut être un ensemble interdépendant et croissant de politiques et de décisions [4], comprenant, par exemple, les éléments suivants :

• Un mécanisme de protection en soi.
• Des arrangements d’une partie du gouvernement ou d’une institution de l’État avec d’autres acteurs gouvernementaux ou étatiques (par exemple, pour créer des points focaux pour les DDH dans différents ministères, éventuellement avec la collaboration d’un bureau de médiateur).
• Des processus législatifs (par exemple, pour travailler à l’abrogation d’une loi contre la liberté de manifestation).
• Des procédures judiciaires (par exemple, la création d’un bureau de procureur spécial pour la protection des DDH).
• Des procédures administratives (par exemple, pour garantir un “guichet unique” aux DDH qui ont besoin d’un soutien en matière de santé mentale ou de violence fondée sur le genre, etc.)

L’approche centraliste et “du haut vers le bas” n’est pas suffisante dans la mise en œuvre des politiques publiques de protection.

Toute politique publique, en raison de sa complexité, comportera des lacunes dans sa mise en œuvre. Il est donc important de prendre en compte différents points de vue et niveaux dans son exécution et d’accepter qu’il puisse y avoir des problèmes ou des lacunes dans sa mise en œuvre. Pour ce faire, il est important non seulement d’examiner la politique d’en haut (du gouvernement vers le bas), mais aussi de l’examiner d’en bas (des personnes, des communautés affectées et des responsables locaux de la mise en œuvre vers le haut). Cela signifie qu’il faut prêter attention à la manière dont les activités et les programmes politiques sont mis en œuvre au niveau local.

Il est essentiel de comprendre comment les fonctionnaires et les autres acteurs à différents niveaux interprètent et mettent en œuvre les politiques publiques. Chaque contexte au sein d’un pays peut présenter des défis et des besoins différents, et il est nécessaire d’anticiper et de comprendre comment la politique sera mise en œuvre, en particulier dans les endroits plus isolés ou ceux où la présence de l’État est plus faible. Cela requiert de :

• Faire une analyse des auteurs d’infraction, des intérêts, des conflits, de la volonté et de la capacité des autorités locales et des fonctionnaires, et de la manière dont ces derniers interagissent avec les acteurs puissants et les DDH au même niveau.
• Réduire les ambiguïtés dans les approches de l’action et traiter les conflits entre les différents acteurs, en particulier au niveau local, en tenant compte du contexte.
• Garder à l’esprit qu’il existe des normes sociales non-écrites qui influencent les actions des autorités locales et des fonctionnaires. De nombreux fonctionnaires peuvent avoir tendance à suivre des normes locales qui leur procurent stabilité et sentiment de sécurité, mais ces normes peuvent aller à l’encontre des politiques de protection, en particulier si ces politiques traitent des abus de pouvoir et de la corruption à l’encontre des DDH.
• Faire passer l’influence de la politique nationale au niveau local, en organisant des réunions, en trouvant des solutions et des plans informés au niveau local et national, en mettant en place des commissions de suivi, etc.

La perspective des auteurs d’infraction

Lorsque les DDH sont attaqué·e·s, il est important non seulement d’examiner ce qui leur arrive, mais aussi d’examiner les auteurs de ces attaques, c’est-à-dire les acteurs dont les intérêts sont affectés par le travail des DDH, Cela est important car ces derniers :

• Considèrent les DDH comme inférieur·e·s ou “subordonné·e·s” (en particulier les communautés paysannes ou indigènes).
• Voient les attaques contre les DDH comme un moyen efficace et simple de mettre fin à leur travail de dénonciation.
• S’attendent à ce qu’une telle agression reste impunie, sans conséquences négatives pour leurs intérêts.

La lutte contre l’impunité des attaques contre les DDH doit être l’un des principaux objectifs d’une politique de protection. Cependant, la lutte contre l’impunité dépend largement des actions du législateur et, surtout, du pouvoir judiciaire. C’est pourquoi il est rare que ces actions contre l’impunité fassent partie d’un seul décret ou d’une seule loi sur la protection des DDH : cet ensemble d’actions serait un bon exemple de la nécessité d’un ensemble interrelié et croissant de politiques et de décisions prises par les différentes branches du gouvernement avec un objectif global de protection.

Les DDH sont des agents sociaux en développement collectif et changeant

Les DDH exercent souvent leur activité dans des conditions précaires, avec un accès limité à l’information et une subjectivité marquée. Il est donc important que les DDH soient reconnus comme des acteurs sociaux en développement qui détiennent et exercent des droits, avec des identités et des points de vue différents sur la défense des droits humains. La défense des droits humains passe par l’exercice collectif d’un droit, s’exerce dans des situations très diverses, et implique de se confronter à de nombreuses formes de pouvoir en même temps.

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Protection International (PI) est une ONG internationale dont le bureau mondial se trouve à Bruxelles et qui dispose de centres régionaux et de bureaux nationaux en Amérique latine, en Afrique et en Asie du Sud-Est. PI soutient, depuis plus de 20 ans, les individus, les communautés et les organisations qui défendent les droits humains, dans le but de contribuer à accroître leur pouvoir collectif et leurs capacités (« agency ») à exercer leur droit de défendre les droits humains et à gérer de manière autonome les risques qui en découlent.

PI dispose également d’un observatoire global des politiques publiques pour la protection https://www.focus-obs.org/es/ et a conseillé et formé des fonctionnaires dans certains pays d’Amérique latine tels que le Mexique, le Guatemala et le Honduras.

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[1] Individus et collectivités qui défendent les droits humains. Une catégorie qui inclut la dimension individuelle et collective du droit de défendre les droits humains, qui met au centre l’action de défense et qui prend en considération les diverses identités de ceux qui défendent les droits humains.

[2] D’autres exemples de problèmes sociaux complexes sont la corruption, la violence fondée sur le sexe, la traite des êtres humains, etc.

[3] Protection International. Série d’évaluation des politiques nationales : évaluabilité et reconstruction de la théorie du changement d’une politique de protection. Bogota, août 2021.

[4] Un système, techniquement parlant.